2014년 2월 정부는 규제개혁 및 평가시스템의 새로운 방향을 제시하였다.
①기업투자활성화 및 고용창출을 저해하는 규제의 폐지·완화, ② 규제비용총량제 도입을 통한 피규제자의 규제대응 비용 점진적 감축 등이 주요 내용이다.
산업통상자원부는 에너지산업부문에 대해 동북아 오일허브, 신재생에너지, 수요관리시장 창출 등 ① 신산업창출 관련 규제정비와 더불어 규제의 목적을 달성하는 범위 내에서 ② 기업의 규제대응비용을 저감시키는 대안이 존재하는 규제 개선 등의 내용을 포함한 규제정비 계획을 발표하였다.
금번 규제개혁은 에너지산업에 새로운 부가가치 및 사업기회를 창출할 수 있는 신성장동력 분야에 많은 영향을 끼친 것으로 나타났다.
2014년 말 기준 에너지산업부문에 정비가 완료된 규제 10건 중 7건이 에너지 신산업부문의 규제인 것으로 조사되었다.
더불어 금번 정부의 규제개선 활동을 통해 피규제자는 적게는 전력거래소 회원등록비 감면에서부터 많게는 신산업 진입에 따른 기업의 부가가치액 발생 등이 존재하는 것으로 나타났다.
또한, 금번 규제개혁은 에너지산업의 기업부담 저감 및 일자리창출 능력 제고 등의 목적 외에 ① 원유 도입선 다변화, ② 에너지원 간 경쟁 촉진을 통한 소비자 선택권 확대 등을 통해 에너지산업 전반에 영향을 미친 것으로 판단된다.

1. 머리말

2014년 2월 정부는 국가가 직면한 일자리부족문제 해결책의 하나로 기업의 투자 활성화 및 고용창출을 저해하는 규제에 대한 개혁을 발표하였다.
수치상으로 2013년 기준 우리나라가 보유한 1만 5,269건의 등록규제 가운데 경제적 규제를 중심으로 2017년에는 2,200여건 감축목표를 설정하였다.
규제총량의 감축을 위해 2014년 말까지 전체 등록규제 건수의 10%를 감축 목표치로 제시하였고, 경제부처에 대해서는 12% 감축 목표를 발표하였다.
금번 규제개혁을 통해 정부는 성공적인‘동북아 오일허브’구축을 위한 국제 석유거래 활성화를 위한 석유정제업 등록요건 및 수출입업자 저장시설 사용건 등을 완화하였으며, 전력수요관리시장 개설 등의 신산업 창출을 위해 노력하였다.
이처럼 에너지산업은 여타 산업과 비교하여 진입부터 퇴출, 미래의 방향성까지 정부의 영향을 받는 규제와 밀접한 산업이며, 국제석유거래업 및 전력수요관리시장 등의 신산업 창출에 따른 새로운 형태의 산업구조로의 변화에 직면하고 있다.
따라서 본고에서는 정부 규제에 많은 영향을 받는 에너지산업을 토대로 규제개혁의 성과 등을 살펴보고, 에너지산업부문 규제 정비 및 관리와 관련하여 시사점을 제시하고자 한다.

2. 에너지산업과 규제

(1) 에너지산업 진입과 규제

에너지산업은 에너지를 채굴, 수송, 그리고 공급하는 부문으로 정의할 수 있으며 일반적으로 초기 설비투자비용이 높은 장치산업의 특징을 가진다.
이러한 높은 고정비용은 경제학적으로 산업의 시장구조에 영향을 주는 것으로 알려졌는데, 고정비의 비중이 변동비보다 큰 산업의 시장구조는 규모의 경제에 많은 영향을 받는다.
따라서 최초 시장 진입자가 규모의 경제를 달성하고, 시장의 수요가 최초 시장 진입자의 규모의 경제하에서의 생산량보다 적으면 해당 산업은 최초 시장진입자에 의해 독점된다.
이 경우, 다수기업이 생산한 재화의 장기평균비용보다 단일기업에서 생산한 재화의 장기평균비용이 더욱 낮아, 기업 차원의 생산 효율성 극대화뿐 아니라 사회 후생적 측면에서도 더욱 효율적인 것으로 알려졌다.
이러한 특성으로, 우리나라는 정부주도로 에너지산업을 독과점체제로 육성하였으며 소비자 후생손실을 방지하기 위해 거래방식, 품질, 가격요율 등의 규제를 추가적으로 도입하여 산업을 관리·감독하였다.
그러나 정부개입에 따른 에너지 산업부문의 가격왜곡 및 독과점 구조에 따른 자원배분의 효율성 저하, 소비자 선택권 제약 등에 대한 문제 제기로 에너지산업은 탈규제화(deregulation)등의 패러다임에 직면하였다.
이로 인해, 과거 전력산업의 민영화, 가스산업의 구조개편, 에너지가격 규제개편 등의 논의가 이루어졌으나, 정부와 국민 그리고 이해관계자 간의 합의지연으로 현재 관련 논의는 답보상태이다.

(2) 에너지산업의 발전방향과 규제

에너지산업은 산업 진출입과 거래, 가격요율 등 경제적 행위 전반에 대해 정부의 승인하에 활동하며, 나아가 정부 주도로 작성되는 에너지기본계획 등을 통해 산업의 방향성 및 확대·재편 등의 사항이 결정된다.
특히, 2014년 발표된 제2차 에너지기본계획은 에너지수급의 정책패러다임을 과거 안정적 수급을 위한‘공급 중심형’수급에서‘수요관리 중심’의 수급으로의 기조전환을 발표하였다.
이는 에너지산업의 신산업 등장을 의미하며, ICT 기반의 수요관리시장 및 에너지절약 전문기업 등장 등 에너지산업의 민간참여 활성화를 뜻한다.

3. 에너지산업의 규제 현황 및 특성

(1) 규제의 성격별 분류

규제는 규제의 성격에 따라 크게 경제적 규제, 사회적 규제, 행정적 규제 등으로 구분할 수 있다.
경제적 규제는 기업과 개인의 경제적 활동에 대한 규제로 정의할 수 있으며, 사업영위를 위해 이루어지는 경제활동 전반에 대한 규제이다.
경제적 규제는 크게 ① 진입규제, ② 가격규제, ③ 거래규제, ④ 품질규제 등으로 구분할 수 있다.
사회적 규제는 기업의 사회적 활동에 대한 규제로 정의할 수 있으며, 환경오염 및 소비자 안전 등과 관련한 사항에 대해 규제한다.
사회적 규제는 규제 방식에 따라 ① 투입기준 규제와 ② 성과기준 규제, ③ 시장유인 규제 등으로 구분할 수 있으며, 규제도입의 목적에 따라 ① 소비자 안전, ② 산업재해, ③ 사회적 차별 방지, ④ 환경규제 등으로 분류 가능하다.
행정적 규제는 경제적 또는 사회적 규제 이외에 규제 집행을 위해 부수적으로 발생하는 규제로 각종 규제사항 이행과 관련한 보고, 신고, 통보와 규제 미이행에 따른 행정벌과 관련한 사항 등을 포함한다.

(2) 에너지산업 규제

우리나라의 에너지산업부문 규제는 산업통상자원부에 의해 관리·정비되며, 에너지 관련 규제는 2011년 제정된 지능형 전력망의 구축 및 이용촉진에 관한 법률을 포함한 33개의 법령에 기초하여 제정되었다.
산업통상자원부가 관리·감독하는 에너지관련 규제를 정한 법규는 고압가스 안전관리법, 골재채취법, 광산보안법, 광산 피해 방지 및 복구에 관한 법률, 광업법, 국가계약법률, 농어촌 전기공급사업 촉진법, 대한석탄공사법, 도시가스사업법, 발전소주변지역 지원 법률, 방사성폐기물 관리법, 석유 및 석유대체연료 사업법, 석탄산업법, 송유관안전관리법, 신에너지 및
재생에너지 개발이용보급 촉진법, 액화석유가스의 안전관리 및 사업법, 에너지법 등이 있다.

(3) 에너지산업의 등록규제 현황과 특징

에너지·자원분야 규제 가운데 본고의 조사대상인 8개의 법을 근거하여 파생된 규제는 260건으로 집계되었다.
이를 산업별로 보면 도시가스산업, 전력산업, LPG산업 등의 순으로 등록규제건수가 많은 것으로 조사되었으며, 상기 3개 산업과 관련한 등록규제 수는 전체 에너지산업 규제의 69.2%를 차지하는 것으로 나타났다(<표 1> 참조).
한편, 에너지산업의 규제를 성격별로 살펴본 결과, 사회적규제(95건), 행정적규제(84건), 경제적규제(81건) 순으로 등록수가 많은 것으로 나타났다.
먼저 에너지산업 관련 규제 수가 가장 많은‘사회적규제’는 투입규제가 전체의 68.4%를 차지하여 가장 비중이 큰 것으로 조사되었다.

생산활동 완료단계에서 발생하는 성과(output)을 관리하는 성과규제는 20.0%이고, 시장유인적 규제는 11.6%로 가장 낮은 비중을 보였다(<그림 1>참조).
산업별로는 도시가스산업과 LPG산업, 전력산업, 집단에너지산업 순으로 투입규제의 수가 많은 것으로 조사되었다.
사회적규제 중 시장유인적 규제는 도시가스산업, LPG산업, 전력산업에만 존재하는 것으로 나타났다.
규제도입의 목적별로는 소비자 안전부문이 전체의 91.6%로 에너지산업부문 대부분의 사회적 규제가 소비자 안전확보를 목적으로 도입되었음을 시사한다(<그림 2> 참조).
특히, 도시가스산업, 전력산업, LPG산업은 전체 등록규제 가운데 사회적 규제의 수가 각각 50.7%, 53.4%, 43.4%의 비중을 차지하며 에너지산업 평균인 36.3%를 상회하는 등 등록규제의 상당부분이 사회적규제로 구성되어 있는 것으로 나타났다.
사회적규제는 도입목적별로 소비자안전, 산업재해방지, 사회적차별금지 등으로 구분할 수 있다.
요약해보면, 에너지산업의 사회적규제는 소비자안전부문에 특화된 것으로 나타났다.
특히 도시가스산업과 LPG산업 등의 가스산업은 등록된 사회적규제 전부가 소비자 안전을 목적으로 도입된 것으로 나타났다.
한편, 에너지산업의‘행정적규제’에는 사업의 등록과 휴폐업의 사유, 공급계획 및 수급계획 등의 제출, 각종 보고 자료 등에 대한 협조 의무, 산업진흥을 위해 설립된 지원기관 지정 기준 등이 있다.
이는 에너지산업의 경우, 산업의 진출입을위한 사항과 사업내용의 변경, 사업의 방향성, 사업의 지원 등 사업 전반에 걸쳐 정부에 보고의무가 있음을 의미한다.

4. 에너지산업의 규제개선 현황 및 목표

(1) 현 정부의 규제개혁 방향 및 목표

2014년 2월 정부는 국가가 직면한 일자리부족 문제 해결책의 하나로 기업의 투자 활성화 및 고용창출을 저해하는 규제에 대한 개혁을 발표하였다.
수치상으로 2013년 기준 우리나라가 보유한 1만 5,269건의 등록규제 가운데 경제적규제를 중심으로 2017년에는 2,200여건의 감축 목표를 설정하였다.
규제총량의 감축을 위해 2014년 말까지 전체 등록규제 건수의 10%를 감축 목표치로 제시하였고, 경제부처에 대해서는 12% 감축 목표를 발표하였다.
금번 규제개혁은 규제의 총량을 관리하는 양적 감소뿐 아니라 규제의 질적 제고 평가를 위해‘규제비용총량제(Cost-In and Cost-Out)’를 도입하였다.
규제비용총량제는 규제 신설에 따라 피규제자가 추가적으로 부담하는 직접비용 이상에 해당하는 규제대응비용을 발생시키는 기존 규제의 폐지·완화하여, 비용관점에서 규제의 총량을 관리하는 제도이다.
정부는 규제비용총량제 도입을 통해 신설·강화되는 규제에 따른 피규제자의 추가적인 규제대응비용 발생을 방지하고, 궁극적으로 피규제자인 기업에 불필요하게 부과되는 규제대응비용을 감축시키는데 그 목적이 있다.
더불어 규제비용총량제는 기존 규제영향분석(Regulatory Impact Analysis)의 보완 및 한정적 확대라고 평가할 수 있다.
기존 규제영향분석은 신설·강화 규제에 대해 규제자·피규제자·이해관계자의 측면에서의 규제 도입에 따른 경제적·사회적 영향을 분석하였다.
그러나 규제비용총량제의 도입은 그간 소홀하게 다루어졌던 피규제자의 경제적 영향에 대해 더욱 깊이 있게 살펴보고, 나아가 규제의 폐지·완화 영향에 대해 한정적으로 평가할 수 있는 토대를 마련하였다는 점에서 의의를 찾을 수 있다.

(2) 산업부 규제개혁과제 발굴 체계

금번 정부의 규제개혁 및 평가시스템의 새로운 방향제시에 따라, 각 부처는 손톱밑 가시 및 상시적 규제정비 등에 대한 계획을 수립하였다.
기업의 산업생태계 조성과 밀접한 관계를 갖는 산업통상자원부는 2014년 말까지 부처가 보유한 경제적 규제에 대해 연내 15% 이상의 감축목표를 설정하고, ‘기업 체감형·일자리 창출형의 덩어리 규제’를 우선적으로 발굴하여 개선하겠다고 발표하였다.
기업투자 활성화 및 일자리창출을 위한 규제의발굴과 개선은
① 규제청문회 중심의 덩어리규제 개선방안 수립과
② 신설규제개혁전담팀 중심의 등록규제 감축안 마련 등의 이원화된 체계로 진행되었다(<표 2> 참조).
발굴된 규제는‘규제 감축계획’을 통해 관련 법령개정 등의 규제정비작업을 수행하였다. 정비가 완료된 규제 일부는 개혁위원회의 심의를 거쳐 규제비용총량제의 시범적용대상으로 선택되어, 추가적으로 규제정비에 따른 기업의 부담경감 등에 대한 평가를 진행하였다.

상기 규제개혁 추진체계에 따라, 에너지부문에 대해서는 38건의 규제정비계획이 발표되었다.
이들 정비계획은 ① 동북아 오일허브 관련 규제, ② 신재생에너지 관련 규제, ③ 수요관리시장 창출 등 신산업창출 관련 규제정비와 규제의 목적을 달성하는 범위 내에서 기업의 규제대응비용을 저감시키는 대안이 존재하는 규제 개선 등의 내용을 포함한다.
본고의 조사대상인 8개 법령에 기초한 에너지산업부문에 대해서는 총 24건의 개혁계획이 수립되었다.
2014년 12월 말 기준 에너지와 관련하여 13건의 규제가 개선되었으며, 이 가운데 8개법에 기초한 에너지산업에서 정비가 완료된 규제는 10건으로 조사되었다. 에너지원별로 보면 석유산업 5건, 도시가스산업 1건, LPG가스 1건, 전력산업 3건으로 집계되며, 석유산업과 관련한 규제완화가 가장 많이 이루어진 것으로 나타났다.

(4) 개선규제의 내용 및 특징

정비가 완료된 10건의 규제 특징을 살펴보기 위해, 규제별로 개선내용에 기초하여 규제의 성격과 개선목적으로 그 특징을 분류해 보았다.
그 결과, 금번 규제개혁은 에너지산업부문의 7건의 경제적규제와 3건의 행정적규제 완화에 기여한것으로 나타났다.
특히, 경제적규제 가운데 규제의 강도가 높은 진입규제 중심의 규제개혁이 이루어진 것으로 나타났다.

규제개선이 완료된 7건의 경제적규제 가운데 6건이 진입규제의 성격을가지는 것으로 나타났다.
이들의 규제개선은 동북아 오일허브 활성화 및 합성천연가스사업자의 도시가스사업 진입허용, 이동식 프로판연소기 제조<표 3> 에너지산업 규제개선 현황(2014년 말 기준)
허용을 통한 레저용 프로판수요 확대, 수요관리시장 육성 등의 신산업창출 및 견인을 목적으로 이루어졌다.

(5) 규제비용총량제의 적용에 따른 규제개선 효과 추정

궁극적으로 이번 규제개혁의 목적은 피규제자인 기업의 부담을 저감시켜 기업의 투자 활성화 및 일자리창출 기능을 제고하는데 있다. 

5. 시사점

에너지산업의 등록규제 건수는 사회적규제, 행정적규제, 경제적규제 순으로 높게 나타났으며, 산업별로는 도시가스산업, 전력산업, LPG산업의 순으로 가장 높고 이 밖에 석유산업, 신재생에너지산업, 집단에너지산업, 석탄산업, 지능형전력망 관련산업 등의 순서로 등록규제 수가 많은 것으로 조사되었다.
금번 정부의 규제개혁 시행에 따라, 에너지산업부문에서는 총24건의 규제개혁계획이 수립되었으며, 2014년 말 기준 10건의 규제의 정비가 완료되었다.
금번 규제개혁은 에너지산업에 새로운 부가가치 및 사업기회를 창출할 수 있는 신성장동력 분야에 많은 영향을 준 것으로 판단된다.
에너지원별로 석유산업 5건, 도시가스산업 1건, LPG가스 1건, 전력산업 3건 등에서 규제완화가 이루어졌는데, 이 가운데 7건의 규제개선이 신산업창출을 목적으로 이루어진 것으로 조사되었다.
특히, 동북아오일허브와 수요관리시장 활성화를 목적으로 한 석유 및 전력산업에서의 신산업창출을 위한 규제개선 활동이 두드러지게 나타났다.
규제비용총량제 측면에서 규제개선의 성과를 살펴본 결과에 의하면, 피규제자가 직접적으로 지출하는 비용인 직접비용에 대해서는 3건의 규제에 대해서 행정대응비용 정도의 직접비용이 발생하는 것으로 조사되었다.
편익은 적게는 회원 등록비 감면에서부터 많게는 신산업 진입에 따른 기업의 부가가치액 발생 등이 존재하는 것으로 나타났다.
이러한 결과는 에너지 분야에서의 규제개선은 산업 및 기업경쟁력 강화에 긍정적으로 작용할 것임을 의미하는 것이기도 하다.
에너지산업에서의 규제개혁 현황 및 효과 분석은 크게 금번 규제개선활동이 에너지산업 발전에 미친 영향과 규제비용 총량제 적용에 따른 개선사항 등 두 가지 관점에서 시사점을 준다.

첫째, 규제개선 활동이 에너지산업에 미친 영향의 경우, 정부의 규제개선 활동은 에너지산업의 기업부담 저감 및 일자리창출 능력 제고 등의 목적 외에 ①원유 도입선 다변화, ② 에너지원 간 경쟁촉진을 통한 소비자 선택권 확대 등을 통해 에너지산업 전반에 영향을 끼친 것으로 판단된다.
그간 활용도가 낮았던 다변화원유에 대한 지원제도를 수입기업이 부담하는 석유수입부과금을 차감해주는 방식에서 부과금 전액 징수 후 환급해주는 방식으로 전환하며 다변화원유 수입에 대한 지원을 소폭 확대하였다.
이는 현재 중동산 원유인 Dubai유보다 저렴하나 높은 운송비로 인해 수입을 주저하였던 멕시코산 원유 등의 도입을 촉진하는 기폭제로 작용하여 저유가에 따른 정유사의 위기타개와 에너지안보 확충에 기여할 수 있다.
과거 에너지산업의 경쟁도입의 목적은 저렴한 가격으로 양질의 에너지를 소비할 수 있는 소비자 선택권 확대를 위해 이루어졌다.
이는 연료 내경쟁뿐 아니라 연료 간 경쟁에 의해서도 달성될 수 있는데, 금번 규제개혁은 도시가스산업과 전력산업에 있어서 에너지원 간 경쟁을 도입하였다.
합성천연가스(SNG)의 도입은 광의적 의미에서 천연가스와 석탄 간의 경쟁을 의미하며, 나아가 합성천연가스의 도입은 파이프라인 천연가스 (PNG)와 더불어 우리나라 천연가스 도입조건 개선에 영향을 미칠 수 있다.
전력산업은 수요반응 자원인 네가와트와 발전자원인 메가와트 간 가격 경쟁이 벌어지는 수요시장 도입과 ESS(Energy Storage system) 및 전기차에 저장된 전력의 판매를 허용하였다.
이는 궁극적으로 네가와트와 메가와트, 저장전력 간의 가격 경쟁을 통해 신산업을 창출하고 나아가 일반 소비자가 직면하는 전기요금의 인상 최소화를 통해 저렴한 가격으로 양질의 에너지를 소비할 수 있는 소비자 선택권 확대에 기여할 수 있다.
금번 규제개혁을 통해 에너지산업에는 구조개편 등의 굵직한 이슈가 발생하지는 않았으나, 공급자가 직면하는 수입부과금 차감 또는 환급폭을 확대하여 에너지도입의 경직성을 완화하는데 기여하였다.
더불어 도시가스산업과 전력산업에 합성천연가스 및 네가와트, 저장전력 등의 신산업을 도입하여 에너지산업 내의 연료간 경쟁을 촉진하여 소비자 후생 제고를 위해 노력한 것으로나타났다.

둘째, 규제개선 평가체계의 문제점 및 개선사항에 주는 시사점도 크다.
산업통상자원부는 에너지산업의 사업영위와 밀접한 관계를 갖는 경제적규제와 소비자안전부문과 관련한 사회적규제, 경제적규제와 사회적규제를 관리하기 위한 부수적인 행정적규제 등을 관리한다.
그러나 에너지산업은 산업통상자원부 소관 규제 외에도 환경규제 강화와 입지규제 등에 직면하고 있으며, 이들 역시 추가적인 규제대응비용을 유발하며, 에너지산업에 부담으로 작용한다.
역으로 최근 완화된 환경부의 육상풍력 개발사업 환경성 평가 지침 완화 및 국토교통부가 폐지를 예고한 그린벨트 내 풍력시설 설치 등은 에너지산업의 투자활성화를 위한 정부조치로 에너지산업부문의 규제개선 성과로 평가할 수 있다.
부처별로 이루어지는 현 규제개선 현황 및 규제개혁의 평가 등은 부처의 성과를 파악하는데 용이하나, 산업계의 체감도 변화를 평가하는데 어려움이 있다.
따라서 실질적인 규제개선의 평가 및 산업계 체감도 제고를 위해서는 산업별로 직면한 규제의 현황과 개선사항을 살펴보고, 나아가 산업별 규제비용의 총량변화 등을 추계하여 평가할 필요가 있다.

본고는 산업연구원 신성장산업연구실 김민지 연구원의 발표자료를 요약한 것이다.